Какое будущее ожидает мирный процесс вокруг Карабаха?
Томас де ВААЛ
Старший научный сотрудник фонда Карнеги-Европа
Новая карабахская война 2020 года, завершившаяся победой Азербайджана, создала новый расклад сил на Южном Кавказе и в корне изменила динамику армяно-азербайджанского конфликта.
При этом продолжающийся уже более века конфликт в Нагорном Карабахе остается нерешенным, и международный мирный процесс, нацеленный на подписание окончательного мирного соглашения, в том или ином виде будет продолжаться.
Конечно, у Армении совсем иная позиция. 11 января в Москве премьер-министр Армении Никол Пашинян, наоборот, заявил, что конфликт остается неурегулированным, поскольку статус Карабаха не определен.
18 января министр иностранных дел России Сергей Лавров признал, что усилия по урегулированию конфликта должны продолжиться, но с некоторыми оговорками. Предложив отложить «на будущее» тему статуса Карабаха, Лавров дал понять, что, по его мнению, вопрос о независимости обсуждаться не будет, так как ни одна страна, включая Армению, независимость Нагорного Карабаха не признает. «Я очень надеюсь, – сказал Лавров, – что сейчас эмоции будут отведены на второй план. Кстати, ровно поэтому сейчас не самое лучшее время выдвигать в качестве приоритетной тему статуса Нагорного Карабаха, она остается на будущее».
Впрочем, из России за последние месяцы прозвучали самые разные точки зрения на конфликт. Было российско-турецкое взаимодействие, и президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган, очевидно, ожидал, что оно станет главным механизмом урегулирования, вытеснив Минский процесс. Тайные двусторонние переговоры между Путиным и Эрдоганом, должно быть, многим на Кавказе отозвались мрачным эхом дипломатии Великих держав XIX века или переговоров, которые Ленин вел с Мустафой Кемалем Ататюрком в 1920-1921 годы перед заключением Карсского договора. Мы никогда не узнаем, о чем договорились Путин и Эрдоган, но похоже, что Турцию итог переговоров разочаровал.
Другая Россия в лице министерства обороны в одностороннем порядке осуществила быструю интервенцию в Карабах еще 10 ноября и теперь занимается там поддержанием мира. Эта Россия уже делает много такого, что не было оговорено в соглашении, не утруждая себя ни консультациями с другими международными игроками, ни соблюдением старого формата ОБСЕ.
Третья, многополярная Россия, в лице Лаврова и российского МИДа, является на международной арене главным выразителем российской позиции по Карабаху. Лавров настаивал на том, чтобы Минский процесс сохранился в прежнем виде, хотя Турция и требовала для себя новой роли в урегулировании конфликта.
Однако нет никакой определенности ни в том, как теперь устроен Минский процесс, ни в том, что могут и должны делать его сопредседатели.
Европейская страна-сопредседатель – Франция – ограничена занятой ею во время конфликта проармянской позицией и к тому же много лет была наименее активным из всех посредников. В результате у нее очень мало рычагов влияния на Баку. Соединенные Штаты при администрации Трампа вели себя в карабахском урегулировании очень пассивно, за исключением одной лишь инициативы Джона Болтона в 2018 году, по его словам, связанной с американской политикой в отношении Ирана. Администрация Байдена, вероятно, захочет занять более активную позицию и использовать роль сопредседателя как инструмент влияния, но сделать это будет непросто.
Если статус Карабаха не будет непосредственным предметом обсуждения, сопредседателям придется работать над другими элементами будущего армяно-азербайджанского мирного соглашения. Россия в рамках новой трехсторонней рабочей группы уже работает над вопросом экономических связей, но вопрос этот большой, и другие игроки, включая ЕС и США, могли бы предложить здесь свою помощь и финансирование. Похоже, что ни в регионе, ни в Москве никому в данный момент не до острых вопросов постконфликтной юстиции и оценки ситуации в сфере прав человека, ставших ключевыми элементами мирного процесса в таких странах, как Босния и Северная Ирландия. Новая война вытеснила на периферию усилия гражданского общества и дипломатию второго трека, но для примирения в долгосрочной перспективе они необходимы.
Благодаря ноябрьскому соглашению роль России в карабахском конфликте кардинально выросла. Впрочем, ее влияние здесь ограничивается фактором, которого нет в других постсоветских конфликтах: мандат российских миротворцев подлежит обновлению через пять лет, и одна из сторон может наложить на него вето – предположительно, это будет Азербайджан. И хотя можно ожидать, что у России найдутся веские аргументы в пользу сохранения своего мандата в Карабахе, у Азербайджана есть этот рычаг влияния. Теоретически влияние двух других стран-сопредседателей, Франции и США, будет расти по мере приближения к пятилетней отметке, так как Баку и Ереван смогут пересмотреть послевоенные договоренности и призвать к более многосторонней миротворческой операции в Карабахе.
В связи с переговорами возникает вопрос не только «что», но и «кто». Еще с конца девяностых годов переговоры велись между Баку и Ереваном, а говорить напрямую со Степанакертом азербайджанское руководство отказывалось. В Баку звучит и такое мнение, что поскольку конфликт уже «урегулирован», теперь это внутреннее дело Азербайджана, и обсуждать его с Ереваном больше не нужно. Логически отсюда следует, что нужно говорить с людьми, которых они считают своими гражданами, то есть с армянами Карабаха. Но с кем именно? Баку уже завел уголовные дела на все армянское руководство Карабаха, включая Араика Арутюняна, Давида Бабаяна и Виталия Баласаняна. Так что в обозримом будущем стоит ожидать лишь «переговоров о переговорах» и споров о формате диалога, а не переговоров как таковых.
Неопределенность нависла и над двумя другими механизмами, созданными ОБСЕ после будапештского саммита 1994 года для работы по карабахскому конфликту. Это две другие ножки трехногой табуретки ОБСЕ по Карабаху: миссия во главе с послом Анджеем Каспршиком и Группа планирования высокого уровня. Их никто не отменял, но в соглашении 9-10 ноября они не упоминаются.
В мандат Группы планирования высокого уровня входит планирование миротворческой миссии, так что российская миротворческая операция лишила ее смысла существования. Группа, впрочем, продолжает действовать, так как формально ее мандат состоит в планировании миротворческой миссии по заключении мирного соглашения, и в будущем она теоретически сможет сыграть свою роль.
Миссия во главе с Анджеем Каспршиком может многое сделать. Название его должности – личный представитель действующего Председателя ОБСЕ по конфликту, являющемуся предметом рассмотрения на Минской конференции ОБСЕ – звучит столь странно, потому что в 1994 г. стороны не смогли договориться, как называть конфликт.
Будучи формально прерогативой действующего Председателя ОБСЕ (в 2021 г. это Швеция), миссия остается основным официальным форматом международного присутствия в регионе. Более двух десятилетий она занималась в основном мониторингом соблюдения режима прекращения огня в соответствии с соглашением 1994 года. Линия соприкосновения теперь полностью изменилась, и к тому же в регионе развернута миротворческая миссия. Но при этом стал намного нужнее мониторинг армяно-азербайджанской государственной границы, поскольку четыре из отвоеванных Азербайджаном районов граничат с Арменией – Кельбаджарский, Кубатлинский, Зангеланский и большая часть Лачинского.
Изначально миссия предназначалась далеко не только для мониторинга, и сейчас она могла бы заняться реализацией заброшенных когда-то компонентов мандата, полученного ею в 1994 году, причем для этого не придется ничего заново согласовывать. В частности, у нее есть мандат на то, чтобы помогать сторонам реализовывать и развивать построение доверия, гуманитарные и иные меры, способствующие мирному процессу, в том числе путем поддержки прямых контактов, а также на то, чтобы по мере целесообразности сотрудничать с представителями ООН и других международных организаций, действующих в зоне конфликта. Обе задачи в нынешних обстоятельствах крайне актуальны.
Анджей Каспршик долгие годы действовал во многом как «четвертый сопредседатель» Минской группы, обеспечивая в переговорном процессе институциональную память. Он или его преемник мог бы продолжить играть эту роль, но чтобы работа была результативной, в его команду нужно набрать больше людей.
Всем находящимся в зоне конфликта принесла бы пользу международная гражданская миссия под эгидой ОБСЕ, в чем-то аналогичная действовавшей вплоть до 2008 года в Абхазии Миссии ООН по наблюдению в Грузии (UNOMIG). Она могла бы действовать как нейтральные «глаза и уши», регистрируя жалобы и проблемы жителей, сообщая о запрещенной или подозрительной деятельности и выступая посредником в локальных спорах. Кроме того, такая миссия могла бы обеспечивать международным организациям связь с зоной конфликта.
Интерес международного сообщества к Карабаху никогда не был постоянным. Допущенное в сентябре 2020 года развязывание новой войны – это провал Минского процесса и следствие его неспособности заручиться поддержкой обществ Армении и Азербайджана. А остановка войны по фактически односторонней инициативе России – это удар по многосторонней дипломатии.
При всем том, это армяно-азербайджанский конфликт, и самые трудные вопросы нужно задать армянам и азербайджанцам, воевавшим на этой войне и в конечном счете заплатившим за нее самую дорогую цену – жизни людей. Вопросы эти касаются не только прошлого: что можно было сделать, чтобы избежать кровопролития? Они касаются и будущего: что можно сделать сейчас, чтобы заключить надежный мир, полностью нормализовать отношения и избежать опасности нового военного столкновения?
С 1988 года одной из неизменных особенностей карабахского конфликта было то, что его стороны постоянно призывали внешних арбитров – обычно Москву – вынести решение в их пользу, «урегулировать за них конфликт», вместо того, чтобы вступить в прямой диалог друг с другом и прийти к соглашению, которое бы всех устроило. В результате инициатива урегулирования перешла в руки внешних игроков, в данном случае Москвы, у которой в этом регионе есть своя собственная повестка.
В 2005 году Жирайр Липаритян писал: «В конечном счете, решение конфликта путем переговоров зависит от трех факторов: от имеющегося у сторон конфликта ощущения срочности урегулирования; от наличия у лидеров достаточного политического капитала, чтобы смочь продать компромиссное решение публике, привыкшей к жесткой риторике; и от решительной совместной поддержки такого решения региональными и международными игроками. Урегулированию путем переговоров есть две альтернативы – возобновление войны и силовое решение конфликта извне усилиями мировых держав – и ни та, ни другая не может казаться привлекательной ни одной из сторон».
В конечном счете, в 2020 году развернулся даже не один, а оба «непривлекательных» сценария, описанных Липаритяном: сначала возобновление войны, а потом ее прекращение, навязанное внешним сильным игроком. Движение к окончательному урегулированию, приемлемому для всех сторон конфликта, очевидно, потребует совершенно иного подхода. Для этого нужен прямой диалог и международные рамки, в которых он сможет протекать. Состав участников мирного процесса, и то, пойдет ли он под эгидой ОБСЕ или другой международной организации, намного менее важно, чем его способность завоевать доверие различных игроков и выработать видение, которое вдохновит и армян, и азербайджанцев.
